《勞動合同法》邊緣的尷尬
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- 更新日期
2013-11-14
隨著我國事業單位人事制度改革的逐步推進，事業單位編外用工已初具規模。但《勞動合同法》頒布實施以來，事業單位內部卻出現了管理制度不統一、相同崗位不同福利等一系列問題，使事業單位的“編內”人員處于《勞動合同法》執行的邊緣狀態。
事業單位的尷尬現狀
事業單位是計劃經濟體制時期逐步建立并發展起來的，是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或化身。事業單位，特別是全額撥款的事業單位，并沒有穩定的經常性收入或收入較少，各項支出全部或主要靠國家財政撥款。
就目前的情況來說，事業單位處于政府部門與企業之間的“夾層”地帶，其改革也頗為尷尬。《勞動合同法》的頒布實施，使得事業單位原有的管理模式不能再與之匹配。特別是全額撥款事業單位，受財政資金來源、核算方法等方面的限制，人員管理方式基本沒有變化，“編內”人員仍然在延續原來的管理模式。
同時，事業單位的人員編制管理與社會發展需求明顯銜接不足。在事業單位人事制度改革的過渡時期，“編外”用工已經逐漸形成并具規模。以北京某國立養老機構為例：1989年人員編制數為150人，20年后在業務量增加7倍的情況下，“編內”人員數量卻沒有增加。特別是《勞動合同法》實施以來，事業單位“編外”用工涉及到的一系列不和諧因素開始逐漸浮出水面，這些矛盾也應該引起有關部門足夠的重視。
“編內”、“編外”兩重天
《勞動合同法》第二條規定：“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”同時第九十六條還規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”
●簽定合同不同
隨著社會經濟的發展和各個事業單位業務的不斷擴展，僅靠事業單位中的編制內職工已經無法滿足工作需求。但由于受人員編制的限制，事業單位無法及時補充編制內的職工和工作人員，只能采取聘用“編外”人員的方式緩解人手不足的窘境。這就在同一個單位中出現了“編內”與“編外”兩種身份的職工。
在這些事業單位中，“編內”人員簽訂的是“事業單位聘用合同”，“編外”聘用人員簽訂的是“勞動合同”。持有“事業單位聘用合同”的“編內”人員，按照當地人事政策關于工資福利相關規定進行管理；簽訂“勞動合同”的“編外”人員卻按照當地相關規定和勞動合同中的有關約定條款進行管理。“編內”人員的“身份”明顯區別于其他聘用的“編外”人員，也使得“編內”人員長期游走于《勞動合同法》的邊緣。
●福利待遇不同
事業單位“編內”人員的經費來源主要靠財政撥款，執行的工資福利標準是按照當地上級人事部門制定的工資福利標準執行，具有較高的穩定性。而“編外”人員的經費是由單位通過自身經營或提供的服務所得解決。“編外”人員的工資福利是按照勞動合同的相關條款執行，具有靈活性和不穩定性，致使出現了很多不平等的現象，使單位內部存在不協調因素。
如：根據北京市的相關規定：事業單位“編內”人員只上繳失業保險和工傷保險，其他保險暫不參保，醫療保障采用的是公費醫療模式。“編外”勞動合同制人員需參加社會養老、失業、工傷、醫療、生育保險等險種，個人和單位按照當地社會保險繳費比例繳納社會保險費。“編內”人員按現有住房情況和現在的職級享受住房補貼，該部分款項完全由財政支付，而“編外”人員無法享受。
此外，“編內”和“編外”人員的休假制度及休假期間待遇也不同，以表1為倒：
●醫療保障制度不同
事業單位的“編內”人員執行的是公費醫療制度，國家為保障國家工作人員而實行的、通過醫療衛生部門向享受人員提供制度規定范圍內免費醫療預防服務的一項社會保障制度，覆蓋面僅限于各級政府機關和事業單位、其他黨派、人民團體的工作人員和退休人員，還包括高等學校的大學生和退伍在鄉的二等乙級以上殘廢軍人，公費醫療經費來自財政部門的專門撥款。而事業單位的“編外”人員執行的是基本醫療保險制度，基本醫療保險費由單位自行解決，由社保機構統一管理，實行社會統籌。
●調解、仲裁的渠道不同
實行聘用制的事業單位，簽訂聘用合同的，事業單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發生爭議的，先由業務主管部門接待處理，通過人事部門逐級上報、溝通解決：而如果聘用人員發生勞動爭議或糾紛，受理的部門則是勞動行政主管部門的勞動爭議處理機構。
走出“邊緣”的一些建議
●改進事業單位的管理體系
事業單位業務主管部門應會同編制、人事等部門，就事業單位的用工數量適時進行調整。財政部門除根據其人員編制數核定財政預算資金外，更應根據其完成公共服務目標的數量和質量來決定財政應投入的金額，完善資金投入的指標體系。
事業單位也應被賦予適當的權限，主管部門只需對其工資總額進行總量控制，對其工資福利項目進行指導，而不直接干預。單位可把工資福利等分配方案上報主管部門審核。如果“編外”人員可以達到用人單位崗位要求，應通過審批，可以享受“編內”人員同等權利。這不僅能激發事業單位活力，也能保障“編外”人員的合法權益。在編制有限的情況下，可通過專項財政資金給予支持，實現逐步平穩過渡。
●醫改應深入操作層面
在醫療保險制度改革覆蓋事業單位之前的過渡期間，應以事業單位“編外”人員的基本醫療改革為契機，可通過兩種方式解決“編外”人員醫療保障不平衡問題：一是通過逐步降低編制外職工門診報銷起付線，可由原1800元，逐步降低為1500元、1000元，甚至更低，并且該部分費用應由財政醫保專項經費負擔。同時逐步提高門診報銷比例，由50％逐步提高到“編內”人員80％的比例。
二是單位繳納的基本醫療保險費劃入個人賬戶的比例部分應逐步提高，以緩解“編外”人員門診保險費用問題。舉例說明，公費醫療門診報銷比例不低于80％，編制內職工1800元門診報銷額：1800×80％=1440元。某“編外”護士月繳費基數3000元，社保機構按照2.8％的比例按月劃入個人醫保支付卡的金額為84元，用于支付門診費用，比享受公費醫療的職工的報銷數額低。如果，月劃入個人醫保卡比例由2.8％提高到4％，月劃入個人醫保卡的金額應為120元，全年應為1440元，這樣就等同于公費醫療報銷水平。
當然，該兩種方式的實現，都以良好靈活的財政管理運行機制為基礎。
●統一退休標準
在事業單位新的養老保險制度建立前，事業單位“編外”人員的退休金可由兩部分組成：一是由社保機構根據繳費年限和繳費金額進行核算的養老金部分，另一部分參照用人單位同等“編內”條件人員的退休費與社保核算養老金的差額。以上兩部分之和等于“編內”同等人員退休金。“編外”與“編內”人員的差額部分應由用人單位會同社保機構核準后提出申請，由財政專項予以解決。
鑒于以上勞動合同中基本保障制度的統一，其他諸如人事、勞動爭議調解的渠道及簽訂合同形式等問題就會迎刃而解。以上三種基本制度通過“編外”人員的試點，可為事業單位下一步編制內人員的改革打下良好基礎。